Setelah empat kali amendemen UUD 1945, terjadi pengelompokan sikap masyarakat. Satu kelompok menghendaki UUD 1945 dikembalikan kepada yang asli, kelompok lainnya menginginkan diadakan lagi perubahan atau amendemen kelima UUD 1945, dan kelompok terakhir tetap pada UUD 1945 pasca-amendemen.
Dalam konteks ini, saya mau mengangkat penelitian Valina Singka Subekti, mantan anggota KPU dan PAH I BP MPR, terhadap proses perubahan UUD 1945 oleh MPR.
Hasil penelitian itu kemudian menjadi buku berjudul, Menyusun Konstitusi Transisi, Pergulatan Kepentingan, dan Pemikiran dalam Proses perubahan UUD 1945, yang terbit tahun 2008. Pada Bab 6 tentang Kesimpulan dan Implikasi Teoritis disebutkan, pertama, selama proses perubahan UUD 1945, peran elite fraksi di PAH BP MPR dan DPP partainya, besar. Kedua, warna aliran mempengaruhi secara terbatas pandangan dan sikap fraksi. Ketiga, proses politik di MPR selama perubahan pertama sampai keempat UUD 1945 diwarnai kompetisi, bargaining, dan kompromi. Keempat, perdebatan fraksi-fraksi di PAH BP MPR juga diwarnai kepentingan partai. Dengan demikian, berdasarkan penelitian itu, bisa dikatakan bahwa UUD 1945 pasca-amendemen, berisikan kekurangan, kelemahan, dan ketidaksempurnaan.
Terkait dengan itu, saya ingin menambahkan beberapa faktor menyangkut kelemahan UUD 1945 pasca-amendemen. Pertama, adanya kekaburan dan inkonsistensi teori dan materi muatan UUD 1945. Kedua, kekacauan struktur dan sistematisasi pasal-pasal UUD 1945. Ketiga, ketidaklengkapan konstitusi dan pasal-pasal yang multi-interpretatif, yang menimbulkan instabilitas hukum dan politik.
Dalam hal ini, Komisi Konstitusi yang dibentuk berdasarkan Ketetapan MPR No 1/2002 dan Keputusan MPR No 4/2003 dengan tugas melakukan pengkajian secara komprehensif tentang perubahan UUD NKRI Tahun 1945 oleh MPR, juga menyebutkan hal sama.
Setelah bertugas selama tujuh bulan dan menyerahkan hasil kerjanya, berupa Naskah Kajian Akademis Perubahan UUD NKRI Tahun 1945 dan Naskah Perubahan UUD NKRI Tahun 1945 kepada Ketua MPR Amien Rais pada 24 April 2003, Komisi Konstitusi menyatakan terdapat 31 butir kekurangan, kelemahan, dan ketidaksempurnaan UUD 1945 pasca-amendemen.
Namun, sebelum menguraikan kekurangan dan ketidaksempurnaan UUD 1945, saya ingin terlebih dulu memberikan penghargaan dan acungan jempol terhadap kerja MPR yang mengadakan amendemen tersebut.
· Pertama, MPR, dalam melakukan perubahan UUD 1945, telah berhasil mendesakralisasi UUD 1945, yang di masa Orde Baru dianggap sakral. Tindakan MPR itu merupakan pemutusan mata rantai kemandekan konstitusional menuju masyarakat demokratis dan terbuka.
· Kedua, dengan ditetapkannya Pembukaan UUD 1945, bentuk Negara Kesatuan dan Republik, serta sistem pemerintahan Presidensiil, maka dapat ditafsirkan bahwa MPR melakukan penghormatan terhadap Pembukaan UUD 1945 yang merupakan luhur bangsa atau pacta sunt servanda. Hal ini menandakan bahwa kesepakatan masa lalu telah dipelihara dalam perubahan UUD 1945.
· Ketiga, MPR berhasil mengubah tempat asal kedaulatan (locus of souvereignity) menjadi kedaulatan berada di tangan rakyat dan dilaksanakan menurut UUD, dan tidak lagi, berbunyi kedaulatan ada di tangan rakyat dan dilakukan sepenuhnya oleh MPR. Juga MPR, sebagai lembaga perwakilan dan permusyawaratan, yang terdiri dari anggota-anggota Dewan Perwakilan Rakyat dan Dewan Perwakilan Daerah, berfungsi pada saat anggota DPR dan DPD mengadakan sidang gabungan atau joint session.
· Keempat, DPR, Presiden dan Wakil Presiden dipilih secara langsung oleh rakyat, dalam suatu pemilihan umum. Juga, dibentuk Komisi Pemilihan Umum yang independen dan bebas dari kooptasi pemerintah dan partai-partai politik yang dominan.
· Kelima, dibentuk Komisi Yudisial, yang independen, dengan fungsi memelihara kehormatan dan integritas hakim. Selain itu dibentuk pula Mahkamah Konstitusi, sebagai lembaga negara yang paling baru, dengan kewenangan menguji undang-undang terhadap UUD, memutus sengketa kewenangan lembaga negara yang kewenangannya diberikan oleh UUD, memutus pembubaran partai politik dan perselisihan hasil pemilihan umum serta memberikan putusan atas pendapat DPR mengenai pelanggaran oleh Presiden dan/atau Wakil Presiden.
Kelemahan Amandemen
Namun, dengan pemikiran dan penilaian bahwa semua faktor positif tadi belum cukup memadai, dilihat dari kepentingan dan aspirasi rakyat, maka saya akan menguraikan kelemahan dan ketidaksempurnaan UUD 1945 pasca-amandemen.
Saya mulai dengan tawar-menawar atau bargaining, kompetisi, dan kompromi politik berdasarkan kepentingan politik fraksi-fraksi di MPR dalam empat kali amandemen UUD 1945. Contohnya ketika MPR mulai membicarakan lembaga DPD, tanggal 7 November 2001, sebanyak 190 anggota MPR menyatakan tidak setuju terhadap lembaga DPD. Mereka lebih memilih untuk tetap pada struktur ketatanegaraan UUD 1945 yang berdasarkan negara kesatuan dengan sistem satu kamar atau uni-cameral.
Ketidaksetujuan itu disebabkan adanya kekhawatiran bahwa lembaga DPD akan merubah struktur negara kesatuan menjadi negara federal dengan sistem dua kamar atau bi-cameral. Padahal, banyak negara kesatuan atau unitary state di dunia mempunyai sistem perwakilan dua kamar.
Lalu, kompromi politik menghasilkan rumusan Pasal 22D UUD 1945 di mana kewenangan dan kekuasaan DPD, sebagai spatial representation, tidak seimbang dan bersifat asimetrik dengan kewenangan DPR. Hal ini disebut sistem dua kamar yang lunak atau soft bi-cameral.
Kewenangan dan kekuasaan DPD, sesuai dengan sistem checks and balances seharusnya bersifat seimbang dan simetrik dengan DPR dalam sistem perwakilan dua kamar yang seimbang atau balanced bi-cameral.
Dengan pertimbangan bahwa DPD, yang anggotanya dipilih melalui sistem distrik dengan keanggotaan majemuk atau multi-member district, dapat menjalankan fungsi integrasi sesuai Sila Ketiga Pancasila, yakni Persatuan Indonesia, dengan memperjuangkan aspirasi dan kepentingan daerah dalam koridor NKRI.
Selanjutnya, ketidaksempurnaan UUD 1945 pascaperubahan, berdasarkan fenomena dominasi kekuasaan DPR atau legislative heavy. Salah satu bukti adalah Pasal 13 ayat (3) UUD 1945, yakni Presiden menerima penempatan duta negara lain dengan memperhatikan pertimbangan DPR. Biasanya kewenangan menerima duta negara lain adalah domain eksekutif atau Presiden, maka ketentuan adanya pertimbangan DPR menunjukkan dominasi kekuasaan DPR yang telah memasuki domain Presiden.
Kemudian inkonsistensi dan kekaburan teori UUD 1945 yang berhubungan dengan sistem pemerintahan presidensial. Hal ini dapat dilihat dari Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 yang berisikan, “Dalam hal rancangan undang-undang yang telah disetujui bersama tersebut tidak disahkan oleh Presiden dalam waktu tiga puluh hari semenjak rancangan undang-undang tersebut disetujui, rancangan undang-undang tersebut sah menjadi undang-undang dan wajib diundangkan”.
Pasal ini, bersifat inkonsisten dan kabur, sebab dalam sistem pemerintahan presidensial segenap legislasi (pembuatan UU) merupakan wewenang badan legislatif. Sehingga Presiden tidak mengambil keputusan terhadap hasil akhir legislasi walaupun Presiden berhak mengajukan suatu RUU kepada DPR dan DPD untuk sektor hubungan pusat dan daerah.
Oleh karena itu, Presiden berhak menolak RUU atau hak veto, dengan ketentuan bahwa bobot keputusan parlemen yang menentukan validitas dari RUU tersebut. Misalnya, dengan 2/3 dukungan suara di DPR atau 2/3 suara pada masing-masing kamar untuk menghasilkan rancangan undang-undang yang tidak boleh ditolak oleh Presiden. Oleh sebab itu, bisa dikatakan bahwa Pasal 20 ayat (5) UUD 1945 adalah legislative heavy.
Selanjutnya, masalah penyebutan dengan perubahan atau amandemen UUD 1945 yang berarti mengubah pasal-pasal tertentu tanpa mengubah teks asli, tetapi memberi tambahan terhadap pasal-pasal yang sudah ada.
Seperti diketahui, setelah dilakukan perubahan oleh MPR, dari 37 Pasal UUD 1945, ditambah empat pasal Aturan Peralihan dan dua ayat Aturan Tambahan serta Penjelasan Umum dan Penjelasan Pasal demi Pasal UUD 1945 yang diputuskan oleh Sidang Panitia Persiapan Kemerdekaan Indonesia (PPKI) pada 18 Agustus 1945, hanya 6 pasal (sekitar 16,21%) yang belum diubah.
Pasal-pasal tersebut adalah, 1) Pasal 4 tentang Presiden memegang kekuasaan pemerintahan menurut Undang Undang Dasar; 2) Pasal 10 tentang Presiden memegang kekuasaan yang tertinggi atas Angkatan Darat, Angkatan Laut, dan Angkatan Udara; 3) Pasal 12 tentang kewenangan Presiden menyatakan keadaan bahaya; 4) Pasal 22 tentang kewenangan Presiden mengeluarkan Peraturan Pemerintah Pengganti Undang Undang; 5) Pasal 25 tentang syarat-syarat untuk menjadi dan untuk diberhentikan sebagai hakim; dan 6) Pasal 29 tentang agama.
Sedangkan pasal-pasal yang diubah berjumlah 31 Pasal (83,79%) ditambah dengan pasal-pasal baru dengan sistem penomoran pasal lama ditambah huruf A, B, C, D, dan seterusnya beserta ayat-ayat yang baru dalam pasal-pasal lama.
Dengan pasal-pasal baru yang berjumlah 36 pasal atau 97,30% dari UUD 1945 asli, patut dipersoalkan bahwa MPR telah mengganti konstitusi lama dengan yang baru, dan bukan amandemen UUD 1945.
Kemudian, masalah inkonsistensi yang menyangkut bagian mana dari UUD 1945 pasca-amandemen yang tidak dapat diubah atau dapat diubah dengan persyaratan tertentu.
Dalam UUD 1945 pasca-amandemen yang tidak dapat diubah adalah hanya bentuk Negara Kesatuan Republik Indonesia.
Hal ini berarti bahwa terhadap landasan dasar filosofis kehidupan bangsa dan negara yakni Pembukaan UUD 1945 dan Pancasila, secara teoritis, terbuka penafsiran untuk dapat diubah sekalipun diperlukan persyaratan sesuai Pasal 37 ayat (1) UUD 1945, karena Pasal 37 ayat (5) UUD 1945 tidak mencantumkannya. Sedangkan, Pembukaan UUD 1945 yang berisikan Pancasila, adalah perjanjian luhur bangsa atau pacta sunt seranda.
Kelemahan, kekurangan, dan ketidaksempurnaan yang bersifat mendasar dari UUD 1945 pasca-amandemen itulah yang menyebabkan UUD 1945 tidak bisa berlaku sebagai konstitusi yang hidup, yang berlaku puluhan tahun ke depan.
Mengapa hal itu terjadi? Saya berpendapat, di samping kepentingan politik fraksi-fraksi di MPR ditambah beberapa faktor seperti minimnya pengalaman para anggota MPR, juga akibat tidak adanya kerangka acuan dan/atau naskah akademik yang dipersiapkan dengan matang oleh suatu Komisi Konstitusi independen yang terdiri dari para ahli konstitusi dan ahli-ahli lainnya serta wakil-wakil dari daerah.
Kemudian, draft konstitusi hasil Komisi Konstitusi tersebut disosialisasikan di masyarakat dengan metode participatory (partisipasi) untuk kemudian dibicarakan dan dipertimbangkan serta ditetapkan oleh MPR, vide Pasal 3 ayat (1) UUD 1945.
Karena Itulah, Perlu Ada Amandemen kelima UUD 1945.
